JUICIO ELECTORAL

EXPEDIENTE: SCM-JE-41/2017

ACTOR: AYUNTAMIENTO DE SAN MIGUEL TOTOLAPAN, GUERRERO

AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA DE SEGUNDA INSTANCIA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE GUERRERO

MAGISTRADO: ARMANDO I.  MAITRET HERNÁNDEZ

SECRETARIA: CESARINA MENDOZA ELVIRA

Ciudad de México, veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete.

La Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sesión pública de esta fecha, resuelve revocar el acuerdo impugnado, con base en lo siguiente.

GLOSARIO

ANTECEDENTES

De los hechos narrados en la demanda y de las constancias del expediente se advierte lo siguiente:

I. Juicio local

1. Demanda. El veinte de enero de dos mil diecisiete, Ma. del Carmen Barrera Navarro, en su carácter de regidora del Ayuntamiento, promovió juicio electoral ciudadano ante el Tribunal local, para demandar el pago de distintas remuneraciones económicas.

Tal medio de defensa fue radicado en el Tribunal local con el número TEE/SSI/JEC/003/2017.

2. Resolución. El veintiocho de marzo del año en curso, la Sala de Segunda Instancia emitió la resolución correspondiente, en el sentido de ordenar al Ayuntamiento el pago de las prestaciones reclamadas en la cuenta bancaria que señalara la actora primigenia.

II. Primer juicio electoral.

1. Demanda. Inconforme con la referida sentencia, el tres de abril del presente año, el Ayuntamiento presentó demanda de juicio electoral, el cual fue radicado en el expediente SDF-JE-14/2017 de esta Sala Regional.

2. Sentencia. El veintiuno de abril siguiente, esta Sala Regional resolvió el juicio electoral en mención, en el sentido de desechar de plano la demanda por falta de legitimación.

III. Actos relacionados con el cumplimiento de la sentencia local.

1. Escrito de la actora primigenia. El tres de abril del año en curso, la actora del juicio local presentó escrito, mediante el cual señaló la cuenta e institución bancaria para que el Ayuntamiento realizara el pago ordenado por la Sala de Segunda Instancia.

2. Vista al Ayuntamiento. Mediante acuerdo de dieciséis de mayo del presente año, el Magistrado Instructor del juicio local dio vista al Ayuntamiento con el escrito de la actora referido en el punto anterior.

3. Solicitud de medidas de apremio. El nueve de junio posterior, la actora primigenia presentó escrito ante la autoridad responsable, por el que solicitó se hiciera efectivo el apercibimiento hecho al Ayuntamiento en la sentencia local y que se le requiriera su cumplimiento.

4. Primer acuerdo plenario. Ante la omisión del Ayuntamiento de cumplir la sentencia local, la Sala de Segunda Instancia, el quince de junio de este año, le impuso una amonestación pública y le requirió nuevamente su cumplimiento, para lo cual le dio un plazo de diez días hábiles, con el apercibimiento de que le impondría una multa en términos de la Ley de Medios local en caso de continuar el incumplimiento.

5. Acuerdo impugnado. El veintidós de agosto de dos mil diecisiete, la Sala de Segunda Instancia emitió acuerdo plenario, mediante el cual hizo efectivo el citado apercibimiento, por lo que le impuso una multa al Ayuntamiento de trescientos días de salario mínimo general vigente en el Estado de Guerrero. Asimismo, le requirió nuevamente el cumplimiento de la sentencia, señalando el plazo y el apercibimiento respectivo.

IV. Juicio electoral

1. Demanda. El veintiocho de agosto, el Ayuntamiento presentó demanda de juicio electoral, a fin de controvertir el acuerdo plenario precisado en el numeral que antecede.

2. Turno. Recibidas las constancias en esta Sala Regional, por acuerdo de cinco de septiembre siguiente, el Magistrado Presidente ordenó integrar el expediente SCM-JE-41/2017, y turnarlo a la Ponencia a su cargo.

3. Instrucción. En la misma fecha, el Magistrado Instructor radicó el referido expediente; el trece de septiembre siguiente, se admitió la demanda, y el veintisiete de septiembre se cerró la instrucción, quedando el expediente en estado de resolución.

RAZONES Y FUNDAMENTOS

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente juicio electoral, en el que el Ayuntamiento controvierte un acuerdo emitido por el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, en un expediente de juicio electoral ciudadano local, en la cual se impuso una multa derivada del incumplimiento de la sentencia relacionada con el pago de remuneraciones adeudadas a una regidora; es decir, la controversia que se plantea se suscitó en una entidad federativa respecto de la cual esta Sala Regional ejerce jurisdicción, por lo que se actualiza la competencia.

Lo anterior, con fundamento en:

Constitución. Artículos 17; 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción X.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 186, fracción X, y 195, fracción XIV.

Lineamientos Generales para la Identificación e Integración de Expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.[2]

Asimismo, resulta aplicable la jurisprudencia 21/2011,[3] cuyo rubro es: "CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR. LA REMUNERACIÓN ES UN DERECHO INHERENTE A SU EJERCICIO". Ello en razón de que, en el caso, se actualiza el supuesto de excepción previsto por la Sala Superior al resolver los recursos de reconsideración 115 y 135 de este año, en el sentido de que cuando las impugnaciones se hubieran presentado durante el desempeño del cargo, éstas seguirían siendo objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal Electoral, toda vez de que la presente cadena impugnativa inició con la presentación de un juicio local promovido por una regidora durante el desempeño de su cargo, por la supuesta vulneración a su derecho político electoral de ser votada.

SEGUNDO. Procedencia. La demanda reúne los requisitos generales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8, párrafo 1; 9, párrafo 1, y 13, de la Ley de Medios, lo cual es aplicable también al juicio electoral, pues en términos de los Lineamientos para la identificación e Integración de Expedientes del Tribunal Electoral los juicios electorales se deben tramitar conforme a las reglas comunes previstas en la referida ley.

a) Forma. La demanda se presentó por escrito, ante la autoridad responsable, en la cual se precisa: el actor, la resolución impugnada, los hechos, los conceptos de agravio y se asienta la firma de quien promueve en nombre del Ayuntamiento.

b) Oportunidad. El presente requisito está satisfecho, pues el juicio electoral fue interpuesto dentro del plazo de cuatro días establecido en el artículo 8 de la Ley de Medios.

Esto es así, porque el Tribunal responsable notificó al Ayuntamiento el acuerdo impugnado el veintidós de agosto del presente año;[4] así, el plazo para controvertir dicha resolución transcurrió del veintitrés al veintiocho del mismo mes, sin contar los días veintiséis y veintisiete por ser sábado y domingo, al tratarse de un asunto que no está vinculado a proceso electoral alguno. Esto, de conformidad con lo previsto en el artículo 7, párrafo 2, de la citada Ley de Medios.

En ese sentido, como la demanda fue presentada el día veintiocho de agosto, resulta evidente su oportunidad.

c) Legitimación. Del contenido integral de la demanda promovida por el Ayuntamiento, se advierte que impugna un acuerdo plenario emitido en la etapa de ejecución de sentencia, en el que se le ordena el cumplimiento de pago de las remuneraciones a favor de la actora primigenia, así como el pago de una multa impuesta como medida de apremio ante su omisión de cumplir con el señalado pago, lo que implicaría una posible afectación a su patrimonio.

Ahora bien, en términos de los artículos 9, párrafo 3, y 10, párrafo 1, inciso c), de la Ley de Medios, las autoridades o los órganos partidistas que fueron demandados en una instancia previa, por regla general, carecen de legitimación procesal para promover juicios o recursos en materia electoral.

Lo anterior, porque no existe supuesto normativo alguno que faculte a las autoridades en el orden federal, estatal o municipal, así como a los órganos de los partidos políticos nacionales o locales para acudir a la justicia federal de este Tribunal Electoral cuando han formado parte de una relación jurídico-procesal como autoridad u órgano partidista responsable, es decir, como sujeto pasivo.

Criterio contenido en la jurisprudencia 4/2013[5] de la Sala Superior, cuyo rubro es “LEGITIMACIÓN ACTIVA. LAS AUTORIDADES QUE ACTUARON COMO RESPONSABLES ANTE LA INSTANCIA JURISDICCIONAL ELECTORAL LOCAL, CARECEN DE ELLA PARA PROMOVER JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL”, que dispone que ante un supuesto como el del presente juicio, procede desechar la demanda.

Consideraciones que también son aplicables a los juicios electorales, puesto que su tramitación y resolución es conforme a las reglas generales de los medios de impugnación regulados en la Ley de Medios, como la Sala Superior dispuso en los Lineamientos para la identificación e Integración de Expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

No obstante ello, la Sala Superior, así como este órgano jurisdiccional, han sentado diversos criterios de excepción a dicha regla, consistentes en:

1. Afectación a intereses, derechos o atribuciones de las personas físicas. Que se encuentra contenido en la jurisprudencia 30/2016,[6] aprobada por la Sala Superior, de rubro “LEGITIMACIÓN. LAS AUTORIDADES RESPONSABLES, POR EXCEPCIÓN, CUENTAN CON ELLA PARA IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES QUE AFECTEN SU ÁMBITO INDIVIDUAL”, mediante la que se reconoce legitimación en el supuesto de que el acto reclamado les prive de alguna prerrogativa o imponga una carga a título personal afectándolos de forma directa.

2. Cuestionamiento de la competencia del órgano resolutor de la instancia previa. De conformidad con lo establecido por la Sala Superior al resolver los expedientes SUP-JDC-2662/2014, SUP-AG-115/2014 acumulados y SUP-JDC-2805/2014, las autoridades u órganos responsables contarán con legitimación para cuestionar la competencia de la autoridad que emitió el acto o resolución.

3. Afectación a su patrimonio o presupuesto. Por su parte, esta Sala Regional ha considerado que la regla general contenida en la jurisprudencia 4/2013, no es aplicable en ciertos casos, como aconteció al resolver, entre otros, los juicios electorales SDF-JE-14/2016, SDF-JE-20/2016, SDF-JE-27/2016, SDF-JE-86/2016 y SCM-JE-4/2017, en los que se precisaron excepciones a la aplicación de la regla prevista en la citada jurisprudencia, por ejemplo, cuando un ayuntamiento acude en defensa de su patrimonio planteando alguna cuestión en la que hubiese actuado en un plano de igualdad procesal respecto a los justiciables, o cuando hace valer alguna violación procesal que trascienda al resultado del fallo.

Al respecto se destacó, que los bienes y recursos del Ayuntamiento están destinados a la prestación de servicios públicos, por lo que una afectación indebida en los mismos podría incidir, no sólo en el correcto ejercicio de las funciones que conciernen a la entidad pública, sino que también afectaría inmediata y directamente los derechos humanos de los habitantes del municipio de que se trate, al poner en riesgo la prestación de los servicios públicos previstos en la fracción III del artículo 115 de la Constitución, de los cuales son destinatarios.

Por lo que, en el caso concreto, se estima que si bien el actor ostentó el carácter de autoridad responsable en la instancia que antecedió al presente juicio, debe reconocérsele legitimación para comparecer a combatir el acuerdo impugnado, pues como se indicó previamente, en su escrito de demanda planteó posibles afectaciones a las garantías y presupuesto del Ayuntamiento.

Así, a fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, que incluye el derecho de acceso a la justicia, el respeto a las garantías mínimas procesales, así como el derecho a un recurso efectivo;[7] esta Sala Regional se ha pronunciado en el sentido de que, en algunos casos, es preciso admitir la legitimación activa de los Ayuntamientos, partiendo de una premisa distinta a la del carácter formal de la autoridad.

Lo anterior, porque ciertos actos o resoluciones podrían significar una afectación material al espectro de derechos de la institución misma, como lo pudiera ser un daño a su patrimonio.

En el caso, el Ayuntamiento combate el acuerdo impugnado que, esencialmente determinó:

1.    Hacer efectiva la multa de trescientas veces el salario mínimo diario vigente en Chilpancingo, Guerrero, al Ayuntamiento, dada la omisión del cumplimiento del pago de dietas ordenado en la sentencia primigenia, y

2.    Otorgar un nuevo plazo de diez días hábiles al Ayuntamiento a fin de dar cumplimiento a la sentencia de veintiocho de marzo de dos mil diecisiete, con el apercibimiento de imponerle una multa de quinientos días de salario mínimo general vigente en la entidad en caso de incumplimiento.

En ese sentido, al margen de que asista o no razón al promovente, no debe perderse de vista que, los bienes y recursos del Ayuntamiento están destinados a la prestación de servicios públicos, por lo que una afectación indebida en los recursos económicos podría incidir, en el correcto ejercicio de las funciones que conciernen a la entidad pública.

Por tanto, dejar de analizar el tema planteado, bajo el único argumento de que el Ayuntamiento actuó como autoridad responsable en la instancia local, implicaría la imposibilidad de revisar actos que pudieran resultar ilegales y podrían provocar algún detrimento en el presupuesto de los ayuntamientos, mermando el ejercicio eficaz de sus funciones constitucionales y legales, repercutiendo en el interés y beneficio público de sus habitantes.

En consecuencia, el privar a los ayuntamientos de la posibilidad de impugnar determinaciones de Tribunales locales en las que se les impone una carga presupuestal, como en el caso concreto a través de la imposición de una medida de apremio consistente en una multa, implicaría una afectación a su derecho a una tutela judicial efectiva.

De conformidad con lo previsto en los artículos 1º y 17 de la Constitución, así como 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y a fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, así como el derecho a un recurso efectivo, los ayuntamientos deben tener legitimación para promover juicio electoral, en los casos en los que se impugnan determinaciones de los Tribunales Electorales de las entidades federativas en etapa de ejecución de una sentencia, en la que se les condenó al pago de alguna remuneración (o como en el caso, medida de apremio), y para éstos, el cumplimiento de lo ordenado implique una posible afectación a su patrimonio o presupuesto.

En este caso, si bien el Ayuntamiento tuvo el carácter de autoridad responsable en la instancia local, en este juicio acude con la pretensión de que se revoque el acuerdo impugnado mediante el cual se le sancionó con una multa por incumplir una determinación de la Sala de Segunda Instancia, por lo que se configura una de las excepciones a la falta de legitimación de las responsables para promover medios de impugnación, que es la defensa de su patrimonio.

Lo anterior se desprende de diversas manifestaciones del escrito de demanda, como es que considera que el acuerdo impugnado le causa agravio porque en éste se impone una multa excesiva al Ayuntamiento. En tal sentido, el promovente señala que la multa es un acto de privación, ya que tiene por objeto desincorporar en forma definitiva de la esfera jurídica del presunto sujeto infractor –en este caso, el Ayuntamiento- una parte de su patrimonio a fin de inhibir o reprimir una conducta, por lo que es necesario se encuentre debidamente fundada y motivada.

En ese tenor, el actor refiere que la autoridad responsable debió establecer la cantidad del patrimonio del Ayuntamiento y a partir de ahí motivar el monto de la multa que se le impuso. Por último, señala que acude ante esta instancia por la afectación directa que, en su opinión, genera al municipio el acuerdo impugnado y que podría ser de imposible reparación.

Por tanto, se debe reconocer tal presupuesto procesal para acudir en defensa de sus intereses,[8] ello con independencia de que los agravios planteados sean o no eficaces para alcanzar la pretensión del actor.

d) Personería. También se cumple este requisito, ya que el actor comparece a través de la Síndica, quien tiene la facultad de representar jurídicamente al Ayuntamiento, en términos del artículo 77, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero.

Asimismo, la autoridad responsable le reconoce tal calidad al rendir su informe circunstanciado y en el expediente consta copia certificada de la Constancia de Mayoría y Validez para la Elección de Ayuntamientos[9] expedida a favor de Sara Hernández Uriostegui como Síndica del Ayuntamiento.

e) Interés jurídico. Este requisito está satisfecho, porque el acuerdo impugnado, en concepto del actor, vulnera las garantías y el patrimonio del Ayuntamiento de manera irreparable, al sancionarlo con una multa que, en su concepto, es excesiva, aunado a que considera fue indebidamente impuesta al incumplir con el principio de legalidad.

f) Definitividad. La resolución impugnada es definitiva y firme, en tanto la legislación local no prevé algún medio de defensa susceptible de agotar antes de acudir ante este Tribunal.

TERCERO. Estudio de fondo.

I. Acto reclamado.

En esencia, el Tribunal local sostuvo que el Ayuntamiento había incumplido la sentencia dictada en el juicio local 3 de este año, así como el acuerdo plenario de quince de junio posterior en el que se le requirió dar cumplimiento a la referida sentencia en un plazo de diez días hábiles, se le amonestó públicamente y se le apercibió con la imposición de una multa en caso de continuar con el incumplimiento referido.

Ello, porque al haber concluido los plazos otorgados para dar cumplimiento, el Ayuntamiento no ha presentado documento alguno con el que acredite que ha dado cumplimiento a la sentencia local y, en consecuencia, tampoco ha atendido el acuerdo plenario antes precisado.

En ese sentido, la Sala de Segunda Instancia decretó el incumplimiento, por lo que le impuso una multa de trescientos días de salario mínimo general vigente en el Estado de Guerrero y ordenó nuevamente que se efectuara el pago de las remuneraciones adeudadas conforme a la sentencia local, en un plazo de diez días hábiles, apercibiendo de que, en caso de incumplimiento, aplicaría una multa de quinientos días de salario mínimo general vigente en esa entidad.

II. Controversia.

La controversia del presente juicio consiste en determinar si la resolución impugnada fue emitida conforme a Derecho, o si, por el contrario, vulneró el principio de legalidad por carecer de la debida fundamentación y motivación en perjuicio de los intereses del Ayuntamiento.

III. Contestación de los agravios.

1.    Metodología

De la lectura de la demanda, se advierte que la pretensión del Ayuntamiento reside en la revocación del acuerdo impugnado, porque estima que la autoridad responsable no fundó ni motivó adecuadamente la multa que le impuso.

Al respecto, el actor hace valer dos grupos de agravios, el primero relacionado con la indebida fundamentación y motivación de la multa impuesta y otro relacionado con la orden de pago de la multa en el Fondo Auxiliar para la Administración de Justicia Electoral del Tribunal local, los cuales serán analizados en dicho orden.

2.    Cuestión previa

Si bien en la demanda, el Ayuntamiento expresa algunos argumentos en los que sostiene que la autoridad responsable partió de una premisa incorrecta al considerar que éste no había pagado las remuneraciones reclamadas por la actora primigenia, tales argumentos se refieren a una cuestión que quedó firme en la sentencia dictada en el juicio local, pues aunque ésta, en su momento fue impugnada por el hoy actor mediante el juicio electoral SDF-JE-14/2017, esta Sala Regional lo resolvió el veintiuno de abril del año en curso en el sentido de desechar la demanda, determinación que ha causado estado.

En ese sentido, en el presente juicio únicamente se atenderán los argumentos encaminados a combatir la indebida fundamentación y motivación de la multa, máxime si se considera que en ellos el Ayuntamiento señala expresamente su pretensión de que se individualice nuevamente la referida multa, derivada del incumplimiento a la sentencia primigenia.

3.    Estudio de los agravios

A.   Indebida fundamentación y motivación de la multa impuesta

a.    Deficiencias en la individualización de la multa

a.1. Reincidencia. El promovente señala que el Tribunal local, al calificar, graduar y justificar la gravedad de la infracción indebidamente consideró que el Ayuntamiento es reincidente, dado que incumplió con el requerimiento de quince de junio en el que se apercibió de la imposición de la multa que ahora se combate.

Sin embargo, no puede considerarse que cada requerimiento que se dicta genera una nueva conducta, sino que se trata de la misma, esto es, el incumplimiento a la sentencia dictada en el juicio primigenio. En ese sentido, la calificación de la conducta carece de la debida fundamentación y motivación, por tanto, no debió considerarse como medianamente grave.

a.2. Capacidad económica. En cuanto a las condiciones socioeconómicas del infractor, el actor considera que la Sala de Segunda Instancia no señaló cuáles condiciones de ese tipo tomó en cuenta para fijar la multa impuesta. En dicho apartado, la autoridad responsable debió establecer la cantidad relativa al patrimonio del Ayuntamiento y a partir de ello razonar por qué era aplicable el monto de la multa impuesta. Al no ser así, es que el actor considera que el acuerdo impugnado carece de la debida fundamentación y motivación y, en consecuencia, vulnera el principio de legalidad.

a.3. Multa excesiva. Finalmente, el promovente considera que la multa impuesta carece de la debida fundamentación y motivación, toda vez que el artículo 36, fracción III, de la Ley de Medios local,[10] en lo relativo a la multa, al utilizar el término “hasta” en la indicación del máximo de la sanción a imponer, constriñe al juzgador a motivar la determinación de su monto al momento de individualizarla en un caso concreto. Por tanto, considera que la multa exige una motivación en cuanto al monto que se imponga, tomando en consideración diversos elementos.

Al respecto, el actor señala que, al haberse calificado la conducta como medianamente grave, lo lógico sería que de un máximo de quinientas veces la unidad de medida que señala el precepto aplicable, la autoridad responsable impusiera una multa de doscientos cincuenta y no trescientos como ocurrió en el caso, si se considera que la gravedad máxima correspondería a quinientas veces la unidad de medida. Por tanto, en concepto del Ayuntamiento, la multa impuesta fue excesiva y debe revocarse a efecto de que la autoridad responsable la vuelva a individualizar.

Respuesta

a.1. Reincidencia.

Esta Sala Regional considera que el agravio relativo a que fue indebido el análisis relativo a la reincidencia es infundado, pues, contrario a lo que sostiene el Ayuntamiento, en el caso sí se actualiza la reincidencia de la conducta infractora.

Al respecto, el Tribunal local, al dictar el acuerdo impugnado, sostuvo que el Ayuntamiento es reincidente en la omisión de cumplir lo ordenado en la sentencia primigenia y en el acuerdo plenario de quince de junio de este año.

Lo anterior, en razón de que la conducta infractora consiste en la omisión de cumplir con lo ordenado por ese Tribunal en más de una ocasión, pues al no haber cumplido con lo ordenado en la sentencia primigenia, una vez fenecido el plazo para ello, la Sala de Segunda Instancia le requirió, mediante acuerdo plenario, que diera cumplimiento a dicha sentencia, otorgándole un nuevo plazo para ello e imponiéndole la primera medida de apremio (amonestación pública).

En ese sentido, al haber concluido el nuevo plazo otorgado para el cumplimiento, y ante la omisión de atender al requerimiento referido, es que el Ayuntamiento ha reiterado la conducta infractora, consistente en desacatar un mandato judicial.

Por tanto, el hecho de que la multa impuesta en el acuerdo impugnado es consecuencia del apercibimiento hecho en el diverso acuerdo de quince de junio, en caso de insistir en el incumplimiento de la sentencia primigenia, contrario a lo señalado por el actor, sí implica la reincidencia de la conducta infractora.

Al respecto, es importante señalar que este Tribunal Electoral ha sostenido que para considerar la reincidencia como agravante de una sanción, deberá tomarse en cuenta lo siguiente:

1.    El infractor haya cometido con anterioridad una infracción (repetición de la falta);

2.    La infracción sea de la misma naturaleza a la anterior, lo que supone que ambas protegen el mismo bien jurídico, y

3.    En ejercicios anteriores el infractor haya sido sancionado por esa infracción mediante resolución o sentencia firme.

Tal criterio se recoge en la jurisprudencia 41/2010,[11] de rubro: “REINCIDENCIA. ELEMENTOS MÍNIMOS QUE DEBEN CONSIDERARSE PARA SU ACTUALIZACIÓN”.

Así, para considerar la reincidencia como una agravante, las autoridades electorales deben tomar en cuenta lo siguiente:

a)    El periodo en el que se cometió la infracción anterior, por la que se estima repetida la infracción;

b)   La naturaleza de la infracción cometida con anterioridad (violación formal o sustantiva) y los preceptos infringidos, pues este elemento no sólo ayuda a identificar el tipo de infracción cometida, sino también el bien jurídico tutelado, y

c)    El estado procesal de la resolución donde se sancionó al infractor en ejercicios anteriores, toda vez que este elemento permite identificar la firmeza de la resolución.

En otras palabras, para que se acredite la reincidencia deberá demostrarse que el infractor haya repetido la falta, es decir, vulnerar el mismo bien o bienes jurídicos tutelados por la misma norma, a través de conductas iguales o similares por las que ya haya sido sancionado por resolución firme.

Así, en el caso, resulta evidente que el Ayuntamiento ha incurrido en reincidencia al repetir la misma falta consistente en desacatar un mandato judicial, infringiendo el mismo bien jurídico tutelado, a través de conductas iguales (omisión) y por la que ya ha sido sancionado mediante acuerdo plenario de quince de junio (amonestación pública), el cual ya es una determinación firme del Tribunal local. 

a.2. Capacidad económica.

Esta Sala Regional considera que este agravio es sustancialmente fundado, toda vez que del análisis del acuerdo impugnado se advierte que efectivamente la Sala de Segunda Instancia no analizó adecuadamente las condiciones socioeconómicas para la individualización de la sanción, pues no verificó la capacidad económica del actor, es decir, no tomó en cuenta su patrimonio.

En efecto, en el acuerdo impugnado, específicamente en el apartado denominado “Condiciones socioeconómicas del actor”, la autoridad responsable señaló, en esencia, lo siguiente:

        Se analizaría su situación durante la administración municipal del periodo 2015-2018, tal como deviene de la sentencia primigenia, pues sobre el particular, conforme con la Constitución local, era obligación del Ayuntamiento acordar anualmente las remuneraciones de sus integrantes y darles la retribución correspondiente por su desempeño como regidores; es decir, que el Ayuntamiento no destinó su presupuesto para lo que se tenía contemplado.

        En la sentencia primigenia se determinó que el Ayuntamiento tiene un adeudo a favor de la regidora actora desde el mes de diciembre de dos mil dieciséis, por lo que se concluyó que el Ayuntamiento no realizó el pago correspondiente tal como lo había presupuestado, puesto que no se trataba de un gasto superveniente al presupuesto, sino que no se ejerció para lo que estaba destinado.

        En cuanto a la amonestación pública impuesta mediante acuerdo plenario de quince de junio, ello se debió a la omisión del Ayuntamiento de cumplir con el pago ordenado en la sentencia primigenia.

        Por lo que respecta a la multa de trescientas veces el salario mínimo vigente en la entidad impuesta, el Tribunal local precisó que se impone por la omisión de cumplir la citada sentencia y el acuerdo plenario de quince de junio (en el que se requirió al Ayuntamiento dar cumplimiento a la sentencia).

        Todos los ayuntamientos, de conformidad con la Constitución, cuentan con personalidad jurídica y administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.

Como puede advertirse de los párrafos precedentes, la autoridad responsable fue omisa en verificar la capacidad económica del actor, pues en momento alguno hace referencia al patrimonio con el que cuenta conforme al presupuesto del año en curso a fin de hacer frente a la sanción que se le impuso.

Por el contrario, señala de manera genérica que el Ayuntamiento administrará libremente su hacienda que se conforma de los rendimientos de sus bienes, las contribuciones y otros ingresos que la legislatura establezca a su favor, pero de ahí no es posible desprender que la autoridad responsable se haya allegado de los elementos necesarios para analizar la capacidad de pago del actor.

Es importante destacar que respecto a la capacidad económica del infractor, este Tribunal Electoral ha establecido de manera reiterada, que este aspecto es relativo al conjunto de sus bienes, derechos, cargas y obligaciones, susceptibles de ser considerados pecuniariamente al momento de individualizar la sanción; asimismo ha referido que quien la imponga debe allegarse de información a fin de contar con elementos objetivos que le permitan individualizar debidamente la sanción, considerando todas las circunstancias legalmente previstas para ello[12].

En el mismo sentido, es criterio de la Sala Superior que, si la capacidad económica del infractor constituye una condición necesaria a considerar para la individualización de la sanción, en ejercicio de la potestad punitiva del Estado, resulta inconcuso que la autoridad está facultada para allegarse de los elementos o medios de convicción necesarios, a fin de conocer la situación económica real del sujeto, esto es, puede recabar, aun de oficio, de las autoridades correspondientes la información que estime conducente para garantizar el mayor grado de objetividad en la determinación de la sanción que debe aplicar, pues de ello dependerá, en buena medida, la proporcionalidad de la sanción que se imponga.[13]

Así también, al resolver el recurso SUP-REP-520/2015, la Sala Superior consideró que, en atención al principio de proporcionalidad, no sería válido imponer una multa elevada, a quien goce de mayor capacidad económica por esa sola circunstancia, para disuadirlo de la comisión de esa u otras infracciones en el futuro; en tanto que, un parámetro que únicamente atendiera a ese aspecto, o al monto máximo de la multa que se puede imponer o el que el infractor haya recibido un pago, también resultaría injusto y desproporcionado; en consecuencia, necesariamente se debe tomar en cuenta la capacidad económica del sujeto al que se le impondrá la sanción, el monto máximo de la multa que se puede imponer, para que la sanción cumpla con su función inhibitoria.

Por tanto, atendiendo a los criterios emitidos por este Tribunal Electoral, esta Sala Regional considera que resultaba necesario que la autoridad responsable motivara adecuadamente las circunstancias socioeconómicas del Ayuntamiento, para lo cual debió allegarse de los elementos idóneos para ello y así estar en condiciones de justificar el monto de la multa impuesta y cumplir todos los parámetros necesarios para imponer una medida de apremio.[14]

De ahí que asista la razón al actor y, por tanto, proceda revocar, en esa parte, el acuerdo impugnado, para que el Tribunal local se allegue de los elementos necesarios para determinar la capacidad económica del Ayuntamiento y emita un nuevo acuerdo en el que analice adecuadamente el referido elemento para individualizar nuevamente el monto de la sanción impuesta.

a.3. Multa excesiva.

Finalmente, en cuanto al argumento relativo a que la multa impuesta es excesiva, esta Sala Regional considera que resulta innecesario su análisis, toda vez que al ser fundado el agravio relativo a que la autoridad responsable no analizó adecuadamente la capacidad económica del infractor, deberá emitir un nuevo acuerdo en el que deberá tomar en cuenta tal elemento y con base en ello individualizar nuevamente la sanción, por lo que existe la posibilidad que el monto de la multa se modifique.

B.   Indebida utilización del salario mínimo general vigente en Chilpancingo, Guerrero

El Ayuntamiento considera que fue indebido considerar como medida para la imposición de la multa el salario mínimo general diario vigente en el Estado de Guerrero, en razón de que tal medida ha dejado de ser aplicable por la reforma a la Constitución aprobada mediante Decreto de siete de enero de dos mil dieciséis.

En ese sentido, el actor señala que la autoridad responsable debió imponer la referida multa con base en la Unidad de Medida y Actualización, pues la Ley de Medios local vigente, en su artículo 37, fracción III, señala expresamente que el Tribunal local podrá aplicar, como medidas de apremio, multas de hasta quinientas veces el valor de la Unidad de Medida y Actualización vigente. Finalmente, señala que aunque se considere aplicable la Ley de Medios local anterior,[15] ello no puede estar encima de la Constitución.

Respuesta

Esta Sala Regional considera que le asiste razón al Ayuntamiento en cuanto a que la multa que se le impuso mediante el acuerdo impugnado debía fijarse conforme a la Unidad de Medida Actualizada, toda vez que a la fecha en que se impuso dicha medida de apremio, la Ley de Medios local vigente, en su artículo 37, fracción III, establecía que se podrá imponer como medida de apremio una multa de hasta quinientas veces la Unidad de Medida Actualizada.

Al respecto, es importante considerar que el veintisiete de enero del presente año, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo”, en el que se adicionó al artículo 26 de la Constitución la previsión de la Unidad de Medida y Actualización, cuyo texto se transcribe a continuación:

“Artículo 26.

B.   (...)

El organismo calculará en los términos que señale la ley, el valor de la Unidad de Medida y Actualización que será utilizada como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de todas las anteriores.

Las obligaciones y supuestos denominados en Unidades de Medida y Actualización se considerarán de monto determinado y se solventarán entregando su equivalente en moneda nacional. Al efecto, deberá multiplicarse el monto de la obligación o supuesto, expresado en las citadas unidades, por el valor de dicha unidad a la fecha correspondiente.

(...)”

En el artículo tercero transitorio de dicho Decreto se estableció que a la fecha de su entrada en vigor, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, estatales y del entonces Distrito Federal, así como en cualquier disposición jurídica que emane de todas las anteriores, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y Actualización.

Por otra parte, el artículo cuarto transitorio del Decreto en cita prevé que sin perjuicio de lo dispuesto en el transitorio tercero, las Legislaturas de los Estados deberán realizar las adecuaciones que correspondan en las leyes y ordenamientos de su competencia en un plazo máximo de un año a partir de la entrada en vigor del Decreto, a efecto de eliminar las referencias al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia y sustituirlas por las relativas a la Unidad de Medida y Actualización.

En el caso, se advierte que, al momento de fijar la multa combatida, la autoridad responsable lo hizo fundada en el artículo 36, fracción III, de la Ley de Medios local, el cual utiliza el término “salario mínimo”, pues fue aprobado previamente a la referida reforma constitucional.

Sin embargo, en ese momento ya se encontraba vigente la nueva Ley de Medios local publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero el dos de junio del dos mil diecisiete y que entró en vigor al día siguiente, de conformidad con lo establecido en su artículo primero transitorio.

No pasa desapercibido para esta autoridad lo previsto en el artículo tercero transitorio de la referida Ley de Medios local, que señala que los asuntos y procedimientos cuyo trámite haya iniciado previo a la vigencia de esa ley, serán sustanciados y resueltos conforme a lo establecido en la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero número 144. Asimismo, señala que los procedimientos que se inicien a la entrada en vigor de la nueva ley, se regirán por ésta.

Sin embargo, tal disposición debe entenderse en el contexto de la reforma constitucional antes referida, por lo que aún y cuando el juicio local primigenio inició fue resuelto cuando la nueva Ley de Medios local todavía no se había emitido, lo cierto es que la sanción impuesta deriva de infracciones posteriores a ello.

En efecto, la imposición de la multa si bien deriva del incumplimiento de una sentencia dictada bajo la vigencia de la ley anterior, su aplicación debe atender a las normas vigentes al momento de su imposición, pues la conducta infractora que actualiza la imposición de la multa ocurrió una vez entrada en vigor la nueva Ley de Medios local. Máxime que el artículo relativo a la multa únicamente cambió a fin de atender el mandato ordenado en el Decreto de reforma constitucional en su artículo cuarto transitorio antes citado.

En razón de ello y toda vez que en el apartado anterior se determinó revocar el acuerdo impugnado para el efecto de que la autoridad responsable vuelva a individualizar la multa impuesta en cuanto a la capacidad económica del actor, al hacerlo deberá considerar lo razonado en el presente agravio en cuanto a la Unidad de Medida de Actualización.

C.   Orden de pago de la multa en el Fondo Auxiliar para la Administración de Justicia Electoral del Tribunal local

A juicio del Ayuntamiento, el Tribunal local en forma indebida ordenó que el monto de la multa fuera depositado a un Fondo Auxiliar para la Administración de Justicia Electoral, lo cual transgrede los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 Constitucionales, ya que el acuerdo de creación de dicho fondo fue emitido sin que la autoridad responsable contara con una atribución expresa para ello, dado que su creación estaba reservada sólo para el Congreso del Estado de Guerrero, a través de un decreto legislativo.

En efecto, señala el actor que la autoridad responsable no tenía facultades para emitir el referido acuerdo, porque si bien tiene atribuciones para reglamentar las disposiciones de las leyes electorales de su materia y competencia, en el caso no existe una ley o norma que prevea o mencione la facultad reglamentaria para crear un Fondo Auxiliar para la Administración de Justicia Electoral.

Según el Ayuntamiento, el Tribunal local no tiene competencia para expedir un acto legislativo pleno ni originario, lo que transgredió el principio de subordinación jerárquica, dado que el acuerdo de creación no se sustentó en ninguna ley, sino que se creó una nueva norma jurídica.

Sostiene el promovente que las disposiciones reglamentarias o administrativas deben tener fundamento en normas sustentadas en otras de nivel superior (leyes) y en el caso del acuerdo impugnado, la creación de dicho Fondo no se encuentra supeditado a ninguna ley o norma, pues cuando fue creado no existía provisión constitucional ni legal que facultara a la autoridad responsable para legislar en la materia, motivo por el cual, el referido acuerdo carece de sustento.

Por ende, según el Ayuntamiento, el Tribunal local se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al aprobar un acuerdo de manera inconstitucional y luego con base en él, ordenar el pago de una multa.

Respuesta

A juicio de esta Sala Regional, los agravios del actor son inoperantes para controvertir la resolución impugnada, porque no evidencia cómo la creación del fondo, las facultades de la autoridad responsable, o la orden de depositar el monto de la sanción pecuniaria le ocasiona un perjuicio real y directo a su esfera de derechos.

Esto es, aun cuando el promovente hace valer cuestiones sobre la constitucionalidad y legalidad del acuerdo emitido por el Tribunal responsable, también lo es que el mero pronunciamiento que hace al respecto no es suficiente, ya que, si el acto de molestia reside en la imposición de una sanción pecuniaria, así como su correspondiente individualización, la orden de depósito no es un acto que en sí mismo le cause perjuicio.

Así, en esta instancia el actor no puede impugnar la constitucionalidad ni legalidad del acuerdo que estableció el citado fondo en términos generales o abstractos, sino que tenía que señalar, en su caso, por qué el depósito de la multa en la manera en que le señaló el Tribunal, le causaba una vulneración concreta a sus derechos, lo cual no hizo, por lo que esta Sala se ve impedida para hacer un pronunciamiento en el sentido que pretende el actor.

Es pertinente advertir, que aun cuando sea un sujeto sancionado, el destino de los recursos que son producto de una medida de apremio, en sí mismo no puede generarle un perjuicio, dado que el actor no obtendría beneficio alguno en lo particular con la revisión que pretende sobre este aspecto.

En otras palabras, el interés jurídico que le asiste al actor para combatir una medida de apremio que se le ha impuesto si es de carácter pecuniario, no implica que el destino que se le dio a dichos recursos le genere una afectación por sí mismo.

Aunado a ello, si la pretensión del promovente fue que se revocara el acuerdo de imposición de la sanción pecuniaria por considerar que fue individualizada en forma indebida, éste ya alcanzó su pretensión, toda vez que en esta misma sentencia se ordena al Tribunal local, que emita una nueva determinación en la que analice los elementos con los que cuenta para imponer en su caso, una medida de apremio en forma fundada y motivada, lo cual, de ser procedente, incluiría la forma en que debe ser depositada según las leyes de la materia.

Finalmente, no pasa desapercibido para este órgano jurisdiccional que la autoridad responsable impuso la multa directamente al Ayuntamiento.

Al respecto, esta Sala Regional ha sostenido de manera reiterada[16] que las autoridades jurisdiccionales cuentan con la facultad de hacer cumplir lo que resuelvan, a través de mecanismos razonables y necesarios.

En ese sentido, debe entenderse que lo ordinario es que las medidas encaminadas a la ejecución o cumplimiento de una resolución se dirijan a quienes integran, en lo personal, una autoridad u órgano vinculado, y no a un ente público como tal. Máxime si se considera que, de imponer cualquier medida de apremio o sanción directamente a la autoridad vinculada al cumplimiento, puede implicar que haya una afectación de los recursos públicos, como en el caso ocurre con el patrimonio del Ayuntamiento.

Por tanto, es claro que las multas en la etapa de cumplimiento deben ser impuestas a un funcionario público en su carácter de persona física, para que ésta sea cubierta de su patrimonio y de esa forma, la medida de apremio adquiera efectividad, y no a la entidad pública que aquél represente, pues el objetivo de la multa es evitar la reincidencia de la conducta sancionada.[17]

Sin embargo, en el caso, el que la multa haya sido impuesta directamente al Ayuntamiento obedece a que éste órgano fue el apercibido y no es materia de la presente controversia, por lo que se sugiere a la Sala de Segunda Instancia que, a fin de hacer efectivo el cumplimiento de sus determinaciones, en lo sucesivo, dirija los apercibimientos e imponga las medidas de apremio que sean necesarias a la persona física o funcionario que, en su actuar como autoridad vinculada, omita dicho cumplimiento.

CUARTO. Efectos de la sentencia. Al resultar fundado el agravio relativo a que la indebida fundamentación y motivación respecto de la imposición de la multa, toda vez que la autoridad responsable no analizó adecuadamente la capacidad económica del infractor, así como el agravio relativo a que la multa debió imponerse conforme a la Unidad de Medida Actualizada, lo procedente es revocar el acuerdo impugnado, a efecto de que la Sala de Segunda Instancia, emita un nuevo acuerdo.

Para ello, en primer lugar, deberá allegarse de los elementos necesarios para determinar la mencionada capacidad económica, a fin de estar en aptitud de individualizar el monto de la multa a imponer. Asimismo, deberá fijar la multa que corresponda conforme a la Unidad de Medida Actualizada, en términos de la Ley de Medios local vigente.

En atención al principio de justicia pronta y expedita consagrado en el artículo 17 de la Constitución, la Sala de Segunda Instancia deberá dictar el nuevo acuerdo a la brevedad, una vez que se haya allegado de los elementos idóneos para ello.

Lo anterior, debiendo informar a esta Sala Regional del cumplimiento dado a esta ejecutoria dentro de los DOS DÍAS HÁBILES siguientes a que ello ocurra, acompañando las constancias mediante las cuales acredite que notificó a las partes el acuerdo correspondiente.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

ÚNICO. Se revoca el acuerdo impugnado para los efectos precisados en la parte final de esta sentencia.

Notifíquese por oficio, con copia certificada de esta sentencia al Tribunal local, y por estrados al Ayuntamiento, por así haberlo solicitado en su escrito de demanda, así como a los demás interesados. Asimismo, infórmese por correo electrónico a la Sala Superior, de conformidad con lo dispuesto en el punto segundo, inciso d), del Acuerdo General 3/2015.

Devuélvanse los documentos que correspondan y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron la Magistrada y los Magistrados, ante la Secretaria General de Acuerdos quien autoriza y da fe.